Não há fenômeno mais idiossincrático do presidencialismo à brasileira que as polêmicas emendas impositivas, tema que tem ocupado os jornais diante da recente (e necessária) interferência do STF no regime, criando um impasse político ainda sem solução definitiva. Para compreendê-lo, é necessário traçar um panorama histórico sobre a dinâmica da participação dos Poderes na elaboração orçamentária no Brasil.
As emendas parlamentares têm origem na Constituição de 1988, que conferiu maior protagonismo ao Legislativo na definição de prioridades no processo orçamentário. Por muitos anos, essas emendas eram essencialmente discricionárias, com sua execução vinculada ao interesse político do Executivo.
Durante o governo Dilma II, essa lógica começou a mudar. O enfraquecimento do Poder Executivo, agravado por uma base governista inflada e sustentada por negociações escusas, levou à crescente positivação de normas que ampliaram o controle legislativo sobre o orçamento.
O protagonismo do Legislativo ganhou força a partir das jornadas de junho de 2013 e se consolidou com a eleição de Henrique Eduardo Alves para a presidência da Câmara dos Deputados, inaugurando uma era de líderes parlamentares fortes, como Eduardo Cunha, Rodrigo Maia e Arthur Lira. Esses líderes transformaram a dinâmica do presidencialismo brasileiro, manobrando o Executivo por meio de um bloco de parlamentares mecanizado e ideologicamente indefinido --o chamado "Centrão".
Um dos principais mecanismos para nutrir esse bloco é o regateio do Orçamento, realizado desde 2015 por meio das emendas impositivas. A promulgação da Emenda Constitucional 86 instituiu a obrigatoriedade de execução das emendas individuais ao orçamento da União, oficializando o sistema de emendas impositivas. Essa mudança buscava alocar verbas de forma isonômica, reduzindo as margens de barganhas políticas e ampliando a participação do Legislativo. Contudo, a prática revelou uma realidade diferente.
O Congresso expandiu o sistema de emendas impositivas, promulgando as Emendas Constitucionais 100, 102 e 105 (2019), 109 (2021) e 126 (2022), que consolidaram as bases normativas para uma maior interferência parlamentar no Orçamento. Modalidades como as emendas de bancada e de relator (RP-9) tornaram-se especialmente polêmicas. As emendas de bancada, voltadas para demandas regionais articuladas por parlamentares de um mesmo estado, tornaram-se obrigatórias com a EC 100/2019. Já as emendas de relator, inicialmente concebidas para ajustes no relatório final, rapidamente se transformaram em instrumentos de negociação política massiva.
O modelo das emendas de relator resultou no chamado "orçamento secreto", no qual bilhões de reais eram alocados por meio das RP-9, sem critérios claros e com baixa transparência. Parlamentares próximos à liderança legislativa e ao relator do orçamento passaram a deter poder desproporcional, usando essas emendas para garantir apoio político e atender suas bases eleitorais, frequentemente em detrimento de políticas públicas estruturantes.
A opacidade desse sistema gerou intensas críticas e uma série de ações judiciais, culminando no ajuizamento da ADPF 854. Em dezembro de 2022, o STF declarou o orçamento secreto inconstitucional, afirmando que ele violava princípios como a transparência, a impessoalidade e a publicidade.
Embora o acórdão tenha dado cabo ao orçamento secreto, o impasse sobre a regulamentação das emendas parlamentares permaneceu. Após anos de debate, em 2024 foi promulgada a Lei Complementar 210, que estabeleceu novos parâmetros de transparência e rastreabilidade, exigindo registros detalhados sobre a origem e o destino dos recursos, além de reforçar o controle por órgãos fiscalizadores.
Ainda assim, a LC 210 não pacificou a questão. Em dezembro de 2024, o ministro Flávio Dino, atual relator da ADPF 854, proferiu nova decisão destacando incongruências na regulamentação. Ele determinou que a execução de todas as emendas, inclusive RP-9, deveria estar condicionada à plena transparência, rastreabilidade e critérios técnicos rigorosos. Essa decisão reacendeu os debates, intensificando conflitos entre os Poderes.
O impasse persiste, com o STF exigindo mecanismos robustos de controle e o Legislativo resistindo a perder o protagonismo no processo orçamentário. A complexidade do embate revela a necessidade de uma reforma profunda no sistema de emendas parlamentares, equilibrando o protagonismo do Congresso com a preservação de princípios republicanos e eficiência administrativa.
Enquanto isso, a governabilidade do país segue impactada, com um Executivo cada vez mais dependente de um Legislativo fortalecido e fragmentado. Resolver esse conflito é essencial para a saúde da democracia brasileira, mas o caminho ainda parece distante.
O autor é procurador do Município de Bauru. Advogado especializado em direito público.
