Em recente livro (“Curso de direito financeiro”) anoto, analisando a Constituição que descabe medida provisória em matéria orçamentária (letra d do inc. I, do parágrafo 1º do art. 62). A única exceção é a edição de medida provisória na abertura de crédito extraordinário (parágrafo 3º do art. 167). O orçamento já foi tido como pela de ficção. Seria irrelevante sua instituição, porque o governo não estava obrigado a cumpri-lo. É que se fala na mera previsão de receitas e fixação de despesas, o que torna frágil seu texto.
O orçamento é peça vital para as modernas democracias. Significa que a autorização para todos os gastos há de constar de lei. Ninguém duvida de que a decisão de onde, como e no que gastar é política. Mas, a ninguém, de razoável formação, pode aceitar que o Presidente gaste o que quiser, onde quiser e no que quiser sem a concordância do Congresso.
Os jornais diários têm estampado, em manchetes, que o presidente já gastou bilhões de reais através de medidas provisórias. A abertura de crédito extraordinário apenas é possível para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, e a Constituição exemplifica que isso ocorre em casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Não consta que o país esteja atravessando qualquer instabilidade institucional, de forma a levar o Chefe do Executivo a utilizar-se das medidas provisórias para despesas imprevisíveis e urgentes. Em primeiro lugar, os créditos têm sido abertos de forma irresponsável e de acordo com critérios arbitrários do Presidente. Segundo ponto a atentar é que não estamos atravessando período de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Nem se pode, com boa dose de paciência, aceitar que a situação atual se enquadra nas hipóteses acima. Como se tal não bastasse, o crédito extraordinário é aceitável no caso de já existir um orçamento. A ausência de orçamento significa a não autorização de qualquer gasto, salvo mediante lei específica.
Aplica-se ao caso a hipótese prevista no parágrafo 8º do art. 166 ao estabelecer que, no caso de rejeição do projeto de lei orçamentária as despesas que ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. A não votação do orçamento tempestivamente (até o final do exercício financeiro) corresponde à sua rejeição, o que obriga o Presidente a solicitar autorização para todo e qualquer gasto.
O descumprimento a tal preceito leva ao crime de responsabilidade do Presidente, diante do art. 85, inc. VI que assim identifica o comportamento que atenta contra a lei orçamentária. A falta de noções de direito financeiro é que tem levado os governantes a assim agirem. Trata-se de grave atentado às instituições democráticas, em que o Presidente governa sem o Congresso, desprezando-o, com evidente instinto ditatorial.
Não há orçamento do Executivo. O orçamento depende de lei e só por lei é aplicado. Os decretos que se seguem são subalternos à norma do legislativo. Nada supera, nas modernas democracias, a representação popular, por pior que seja.
O autor, Regis Fernandes de Oliveira, é advogado, professor titular de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo e desembargador aposentado do TJ/SP
