| Quioshi Goto |
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| Para Rafael Vanzella, as Parcerias Público-Privadas envolve do projeto à execução e funcionamento de um serviço ou estrutura, com divisão de riscos na parceria com o setor público |
Criadas com marketing de êxito em outros países, como na Inglaterra, e vista por investidores como modalidade mais equilibrada, inclusive na partilha de riscos, para a abertura de participação da iniciativa privada em áreas onde os governos predominam (como aeroportos, trens, portos e presídios), as Parcerias Público-Privadas (PPPs) aparecem na ordem do dia das Câmaras Municipais e Prefeituras do País.
Em Bauru, projeto de lei assinado pelo prefeito Rodrigo Agostinho (PMDB) foi liberado em duas semanas pelas comissões legislativas e está na pauta de votações. Quanto ao conteúdo, a população pouco ou nada sabe a respeito. Mesmo entre especialistas, PPP é um formato jurídico novo, tabulado em não mais que 80 cidades brasileiras. Por isso mesmo, há muita desinformação e falta dela.
Assim, a lei das PPPs precisa, entre suas missões, romper a barreira do desconhecimento junto à população, a cultura tupiniquim de quase sempre pensar em “projetos a curto prazo” e, ainda, a do ambiente em torno das cíclicas incertezas institucionais no País.
Entre as correntes contra e a favor das PPPs, duas atuam mais em suas teses. Os mais otimistas, por exemplo, celebram a modalidade como a única forma integrada do Estado brasileiro, incompetente e caro, deixar o empresário criativo e empreendedor atuar, além de dar vazão em escala à capacidade de atrair dinheiro em volume e agilidade que o caixa público não tem. Os mais pessimistas, veem as parcerias como o mais novo rótulo para terceirizações e obtenção de lucro, tendo o poder público como garantidor e “parceiro”.
Mas a informação, talvez, seja o elo principal a ser rompido em relação ao assunto. E da falta dela, em essência, derivam todas as outras interjeições que ou satanizam ou glamourizam as PPPs, cada qual com seus possíveis exageros.
De qualquer forma, as parcerias vieram na maré da flexibilização para a contratação de bens e serviços por parte da administração pública. Um dos motes é criar oportunidade de negócios para a iniciativa privada em segmentos em que o lento, desidioso e incompetente poder público detém ‘soberania’, como aeroportos, portos, barragens, etc.
Em suma, atividades quase sempre exploradas pelo Estado seriam repartidas com particulares. Mas, como todo negócio feito no ambiente do setor público, não faltam inseguranças quanto aos meandros dos contratos, suas garantias e especificidades. A corrupção é um dos calcanhares que atrapalha a relação entre Aquiles e o setor privado – este sufocado pela enorme carga tributária e, apesar disso, com sede de realizar projetos de longo prazo para projetos de infraestrutura, saúde, segurança pública.
Com a partilha de riscos, um contrato bem ‘amarrado’ permite, em tese, na PPP, que o País não deixe de executar projetos e ações que interessam ao seu desenvolvimento, sem que o poder público tenha de desembolsar recursos que ele não tem. Um modelo, por isso mesmo, que acena com condições mais ajustadas do que as empregadas em modalidades como as concessões.
Mas, como em toda nova ‘moeda jurídica’, e em ambiente político carregado de rejeição, a população quer respostas rápidas e claras para questões bem objetivas para projetos de lei de PPP: Quem vai regular e fiscalizar os contratos?; qual o efeito tributário aplicado sobre o privado, já que um parceiro é o poder público? Há incentivo fiscal, qual?; Quais as regras para selecionar o parceiro e o projeto?; Quem decide, qual a forma de gestão? Quais os limites de endividamento?
Uma forma de contratação integrada
Contrato de Parceria Público-Privada (PPP) é concebido para ação integrada, que envolve do estudo inicial, ao projeto, execução e prestação do serviço, ou manutenção do equipamento a ser instalado.
Esta é uma das premissas apontada pelo advogado Rafael Vanzella, convidado para falar a respeito do tema, como especialista em escritório na Capital, durante a Semana Jurídica deste ano da Instituição Toledo de Ensino (ITE).
“A PPP, primeiro, é uma forma de contratação integrada que significa na administração pública aglomerar e empacotar em um mesmo contrato. Isso na forma tradicional exigiria diversas licitações. Um exemplo: em uma contratação convencional na administração pública você precisa realizar quatro licitações. Tem de licitar o estudo ambiental que vai resultar na licença prévia, precisa licitar o projeto básico porque não se pode licitar a obra sem o projeto básico e por fim ela via licitar a construção e operação de determinado projeto”, aborda.
E há regras de impedimento entre uma contratação e outra, prossegue o advogado. “Quem venceu a licitação do projeto não pode disputar a obra. Há distâncias temporais em questão, porque por vezes o projeto não é entregue no prazo previsto e a licitação da obra fica prejudicada. Na PPP você faz uma única licitação para compor os quatro projetos e você pode alocar responsabilidades no todo com o parceiro privado. E isso acelera muito o rito das contratações, concentra as fases, evita os diversos recursos e isso potencialmente acelera as disponibilidades de interesse público”, enfatiza Vanzella.
O especialista também ressalta que a administração pública passa a desempenhar função de regulação e não de gestão. “A segunda grande razão da PPP é a possibilidade da administração pública passar a pensar nos contratos de administração não mais no âmbito de gestão, mas de regulação. Ou seja, o poder público deixa de executar o empreendimento através de seus contratados e também não assume os riscos que ele nem conhece e passa a ser pura simples o regulador e fiscalizador do desempenho que o contratado tem de alcançar. E isso melhora a resposta para a coisa pública e acelera o processo, com planejamento adequado”, defende.
De qualquer forma, PPP não cabe para pequenos investimentos. “Ela é adequada para médios e grandes investimentos. Mas é preciso referenciar isso para cada ente federativo. Porque o que é médio investimento para a União é gigantesco para o município, ou em outro sentido. Então é preciso tratar os entes federativos na medida de suas desigualdades para utilizar a figura da PPP”, sugere.
Outra questão é que PPP não é somente para obras. E nem tem sentido de ser, na opinião de Vanzella. “É um contrato que tem de fazer combinação entre investimentos, como obras e bens reversíveis como, por exemplo, trens e metrô, e serviços. Porque é fundamental você prever uma fase de operação e manutenção dos investimentos realizados. Porque a lei exige assim. É um tipo de obra que vai exigir posteriormente a operação, a prestação do serviço que será objeto de PPP”, menciona.
Contratar serviços
Ainda que o mundo empresarial e jurídico não goste, a discussão sobre Parceria Público-Privada inclui, no mínimo, estar pronto para discutir a entrada do setor privado em serviços públicos hoje só desempenhados pelo servidor de carreira.
Questão corporativa ou ideológica ou não, o tema tem de ser enfrentado e, nele, não faltarão debates sobre a defesa de prerrogativas próprias do Estado brasileiro. Em alguns casos, o embaraço tem ingredientes jurídicos.
“Vamos a exemplos. No caso dos Fóruns, existe uma posição do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) de que para essas infraestruturas não seria possível. Acho sim viável para esse tipo de obra, mas há que se prever também uma fase em que o construtor responsável vai responder também pela administração do conjunto, como manutenção e serviços de apoio (segurança, portaria). Tem de haver serviços associados para justificar legalmente uma PPP”, destaca Rafael Vanzella.
O debate, ainda, vincula que a PPP envolve discutir terceirização de serviços, atividades. Em outro prisma, o tema exige aprofundamento para cada projeto. No caso da construção de novas sedes de Fóruns paulistas, por exemplo, o próprio Tribunal de Justiça suscitou que a modalidade PPP tem um obstáculo: Uma eventual irregularidade em PPP seria julgada pelo Judiciário tendo um dos responsáveis pelo contrato integrante do próprio poder?
Questão à parte, a visão sobre PPP envolve, também, rediscutir o tamanho do Estado e onde faz sentido ele continuar atuando diretamente. “Acho que a administração pública nem deveria destinar tanta atenção e gestão para cuidar de serviços meio, como segurança predial, consertos e manutenção em geral, portaria, limpeza. São serviços que não têm relação com a vocação da administração pública, que são a atividade fim”, opina Rafael.
