TCE: Bertaiolli defende prevenção para fortalecer gestão pública

O Tribunal de Contas do Estado tem reforçado o papel orientador junto aos gestores públicos. Qual é a importância da formação, a Qualificação 2026, para prevenir erros da administração municipal antes que ele se transforme em apontamentos ou sanções?

O Tribunal de Contas, constitucionalmente, é o controle externo da administração pública. Onde há dinheiro público, há o controle exercido pelo Tribunal de Contas aqui no estado de São Paulo. A legislação que orienta a Prefeitura de São José dos Campos é a mesma que orienta a cidade de Tremembé.

Só que São José dos Campos é uma cidade grande, pujante, que atrai bons quadros. A prefeitura consegue contratar profissionais em quantidade necessária para atender essa demanda. Tremembé está sujeita à mesma legislação, mas não tem as mesmas condições de atratividade nem a mesma quantidade de colaboradores.

Mais de 500 municípios do estado de São Paulo, dos 644 que nós auditamos, são pequenos municípios. Aí entra o papel do Tribunal, que fiscaliza, audita e, infelizmente, em algumas situações aplica sanções. Mas há também o papel pedagógico, que particularmente é o que eu mais aprecio: o da orientação. Eu chamo de pedagogia da boa governança pública.

É orientar o município de Tremembé, por exemplo, a realizar tudo o que precisa, especialmente as compras públicas, dentro do regramento atualizado e do entendimento dessa legislação, que o Tribunal de Contas irá fiscalizar após a efetivação da compra pública.

O papel da pedagogia é fundamental. Hoje, o Tribunal está presente em todo o estado de São Paulo. São 20 administrações regionais, como temos aqui em São José dos Campos e em Guaratinguetá, justamente para estar próximo dos jurisdicionados, das câmaras municipais e das prefeituras, recebê-los em uma sede física, esclarecer dúvidas, conceitos, entendimentos e oferecer a boa orientação.

Esse é um papel que tem orientado o trabalho do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo nos últimos anos.

A nova lei de licitações ainda gera dúvidas em muitos municípios. Quais são os erros mais frequentes que o Tribunal tem identificado na aplicação da lei e como os gestores podem evitá-los?

Este seminário que o Tribunal de Contas está realizando acontece simultaneamente em todo o estado de São Paulo. Todas as prefeituras e todas as câmaras municipais estão reunidas com o Tribunal de Contas. Eu vim aqui para presidir o Fórum de São José dos Campos, que engloba todo o Vale do Paraíba e também Guaratinguetá.

E qual é a missão? É esclarecer exatamente as novas interpretações, mas principalmente as novas oportunidades que a Lei 14.133, a nova Lei de Licitações e Contratos, oferece.

Nós deixamos uma legislação, a Lei 8.666, que prestigiava basicamente o menor preço. A administração precisava licitar e comprar pelo menor preço.

Hoje, a Lei 14.133 continua valorizando o menor preço, mas privilegia também a economicidade, que é encontrar o melhor produto pelo menor preço. Não significa comprar qualquer produto apenas porque ele tem o menor custo. Significa comprar com qualidade.

Por isso existem os termos de referência, que devem ser elaborados pela administração pública e que vão nortear toda a qualidade do produto adquirido para, então, buscar o preço mais acessível.

Portanto, a lei é muito mais flexível e confere muito mais discricionariedade ao administrador para comprar aquilo que realmente precisa, com qualidade.

O senhor abre o evento em São José dos Campos abordando temas como transparência, fiscalização e gestão pública. Quais são hoje os maiores desafios enfrentados pelas prefeituras para oferecer serviço de qualidade sem comprometer a responsabilidade fiscal?

Olha, de verdade, o elo mais frágil dessa corrente é a própria administração pública. Vou usar a prefeitura como exemplo, mas isso serve para qualquer órgão público.

Quando a prefeitura abre uma licitação, o elo mais frágil é ela própria, porque lá fora, no mercado, as empresas podem estar reunidas combinando como participar daquela licitação, quem vai cobrir quem e quem vai ganhar.

Criar um antídoto contra essa interferência, muitas vezes criminosa, nas licitações é fundamental.

Portanto, a administração precisa se preparar para não ser levada ao equívoco em razão de combinações ou de interferências estranhas ao processo licitatório.

A boa governança pública exige uma palavra básica: planejamento. Até para o imprevisto é preciso haver planejamento.

Ontem, por exemplo, houve um vendaval aqui em São José dos Campos, algo totalmente inesperado. O vendaval é imprevisível, mas a forma como a prefeitura reage a situações de imprevisibilidade é que diferencia uma boa gestão.

A Defesa Civil está bem equipada? Os funcionários estão treinados? A Secretaria de Serviços Urbanos está preparada para dar uma resposta rápida e qualificada a eventos da natureza que afetem a cidade?

O fato é imprevisível, mas a resposta faz parte do planejamento que a administração pública precisa ter.

O mesmo ocorre na área de compras. Eu não resolvo comprar canetas hoje simplesmente porque acabaram. Isso faz parte de um planejamento anual de compras da administração.

Portanto, buscar planejamento, previsibilidade e dar a esse planejamento a maior publicidade e transparência possível é a missão da administração pública.

Até porque 12% do PIB (Produto Interno Bruto) brasileiro passa pela administração pública. Ela é a maior compradora de bens, produtos e serviços do país. Isso movimenta a economia e, por isso, precisa ser muito bem regrado.

Como evitar a ascensão do crime organizado entre as administrações públicas, especialmente em processo de licitação e contratação de empresas, muitas delas abertas por laranjas ou com ligações com organizações criminosas. Qual é o papel do TCE nesse combate?

Infelizmente, isso é o que nós estamos vendo em todo o país, não é apenas no estado de São Paulo. É a infiltração de organizações criminosas em empresas que são usadas como laranjas e participam de licitações.

Por isso, o papel da prefeitura é qualificar cada vez mais as suas aquisições e contratações, com termos de referência que balizem muito bem a licitação, especificando aquilo que está sendo comprado, sejam serviços, bens ou produtos.

Por outro lado, o Tribunal de Contas possui um cadastro muito bem fundamentado de CNPJs que estão proibidos de contratar com a administração pública, por apresentarem qualquer sinalização de malversação na sua atuação junto ao poder público.

Portanto, é um conjunto de fatores aos quais a administração precisa estar atenta para diminuir — porque inibir completamente não vai conseguir — o risco da infiltração de empresas utilizadas para outras finalidades que não sejam a prestação de serviços públicos.

O senhor falou que a questão mais importante da gestão pública é o planejamento. Aproveitando que o senhor também foi parlamentar e prefeito, pergunto-lhe se estamos formando bons quadros de políticos para a gestão pública ou ainda temos muito a avançar na formação dos nossos políticos? Muita gente entra porque é conhecida nas redes sociais e, de repente, vira prefeito ou prefeita. Como o senhor vê isso?

Olha, é exatamente isso. É a fluidez da política. Mas é natural que seja assim. Veja bem: o quadro político-partidário que assume a prefeitura municipal é um representante da comunidade para administrar as prioridades do município.

Hoje você pode ter um médico candidato a prefeito e ele não ter uma vocação de gestor público. Mas ele representa a comunidade, e seus projetos podem estar de acordo com aquilo que é a expectativa do eleitor.

Agora, os quadros técnicos da prefeitura precisam ser bem qualificados e bem preparados.

Então, independentemente de quem seja o prefeito, da sua área de atuação ou mesmo do seu desconhecimento sobre a Lei 14.133, que regula compras e contratos públicos, isso não é requisito para ser candidato.

O que importa é a capacidade desse prefeito eleito de formar uma boa equipe, com bons quadros técnicos que respeitem a legislação.

Dentro desse secretariado técnico e político também é fundamental contar com bons servidores de carreira, treinados e capacitados, por exemplo, pelo Tribunal de Contas.

É isso que garante a perenidade de uma boa administração pública, independentemente da sazonalidade de um mandato.

Não é o prefeito quem vai interferir tecnicamente na elaboração de uma licitação. Ele será o interlocutor com a comunidade, mas não quem realizará o processo licitatório.

Portanto, a qualificação técnica dos gestores públicos se faz cada vez mais necessária no nosso país. Faltam bons quadros técnicos na gestão pública brasileira.

O Vale do Paraíba tem municípios de diferentes portes e realidades. Que orientação específica o Tribunal de Contas pretende levar aos gestores da região para melhorar a eficiência na aplicação dos recursos públicos?

Exatamente esse é o grande desafio. A legislação é a mesma para todos. Por isso, o Tribunal de Contas está cada vez mais próximo das municipalidades para orientar, esclarecer dúvidas e apresentar conceitos que possam ser aplicados na vida prática de cada município. Esse é o nosso trabalho.

O Tribunal está de portas abertas para orientar os colaboradores da cidade de Areias, por exemplo, a atingirem seus objetivos.

Sem dúvida nenhuma, esse é um grande desafio, porque uma cidade como Areias não consegue contratar a quantidade necessária de colaboradores. Mas a demanda de Areias também é muito menor do que a de São José dos Campos.

Tudo é proporcional. O papel pedagógico do Tribunal de Contas está, neste momento, em grande evidência.

Temos cidades muito pequenas no Vale e no estado. No futuro, esses municípios deverão caminhar para formar consórcios para ter escala na contratação de serviços?

Eu estive recentemente fazendo uma palestra na cidade de Pedrinhas Paulista, na região de Presidente Prudente. É uma cidade com 2,5 mil habitantes. Como Pedrinhas Paulista vai manter, por exemplo, uma base do Samu funcionando 24 horas por dia com médicos regulando o atendimento?

Isso significa condenar a cidade a não ter um serviço de urgência e emergência, porque ela não comporta essa estrutura. Qual é a solução? O consórcio.

Uma entidade que reúna Pedrinhas Paulista e mais dois, três, quatro, cinco ou dez municípios para, juntos, administrarem um serviço público. No caso, um consórcio que mantenha uma base única para atender toda aquela região.

Não precisamos ir longe. Aqui mesmo, na região de São José dos Campos, temos um consórcio que administra o Samu, atendendo municípios de Monteiro Lobato até Caçapava. Essa é a diluição inteligente de custos e a finalidade de um consórcio público.

Os problemas das cidades são praticamente os mesmos e, muitas vezes, é preciso ganhar escala para resolvê-los.

Podemos falar do SAMU, mas também de um aterro sanitário regional para atender várias cidades ou de compras públicas compartilhadas, que reduzem custos. Quando o consórcio é organizado para prestar um serviço adequado à região, essa é a melhor alternativa.

E na questão da própria gestão pública? Como será se a prefeitura ficar inviável por ser muito pequena? Vai haver algum instrumento futuro para unir pequenos municípios?

Sim. O consórcio pode cumprir esse papel. Na sua estrutura, ele pode elaborar termos de referência para licitações públicas e funcionar como um braço administrativo de vários municípios pequenos.

Claro que o ato administrativo continua sendo assinado pelo prefeito de cada cidade, mas os estudos técnicos que embasam esse ato podem ser feitos em conjunto dentro de um consórcio.

Hoje, no Estado de São Paulo, nós auditamos 644 municípios. Eu ouso dizer que mais de 500 deles são de pequeno ou de muito pequeno porte, como Pedrinhas Paulista. Essa é uma característica do estado de São Paulo.

Se você for para Minas Gerais, a realidade é ainda mais evidente: são mais de 800 municípios, sendo Belo Horizonte uma exceção e a maioria formada por cidades muito pequenas.

O Tribunal de Contas tem buscado justamente deixar de ser visto apenas como órgão fiscalizador para atuar também como parceiro da boa gestão pública. Mas como equilibrar esse papel educativo com a necessidade de responsabilizar gestores que cometem irregularidades?

Veja bem. Nós acabamos de editar uma resolução, da qual fui o relator, que disciplina os consórcios e as compras públicas compartilhadas entre os municípios. Havia uma banalização dessas compras realizadas por consórcios e um desvirtuamento da legislação.

Alguns consórcios se transformaram em balcões de negócios, vendendo atas de registro de preços para prefeituras municipais. Prefeitos, menos avisados, acabavam embarcando nessa carona, que eu defini como uma "carona para o inferno", porque pode transformar a vida desse gestor em um inferno judicial.

Então, o Tribunal faz uma deliberação e diz: “Você quer participar de um consórcio? Quer aderir a uma ata de registro de preços? As regras são estas”.

Criamos um verdadeiro roteiro administrativo, um passo a passo pedagógico do que cada prefeitura deve fazer antes de aderir. Até então, o gestor poderia alegar que a legislação não era clara ou que desconhecia o entendimento do Tribunal.

A partir da deliberação publicada no mês passado, isso não pode mais ser alegado. O Tribunal cumpre o seu papel orientador. Se, mesmo assim, houver irregularidade, entra em ação o papel fiscalizador do Tribunal, que infelizmente também é punitivo.

Essa punição pode ser pecuniária e também envolver o encaminhamento do caso ao Ministério Público do Estado de São Paulo, que poderá instaurar um inquérito e propor uma ação por improbidade administrativa.

Recentemente, tivemos um caso de uma prefeitura paulista que comprou uniformes escolares por meio de um consórcio sediado em Cuiabá, no Mato Grosso. É muito difícil justificar a economicidade dessa compra.

O que não existe em São Paulo que obrigue um prefeito a buscar um consórcio em Cuiabá para comprar produtos com melhor qualidade e menor preço? Será muito difícil comprovar isso.

Nesse caso, além do encaminhamento ao Ministério Público, o prefeito foi multado em R$ 115 mil, na pessoa física.

Essa é a parte do trabalho que nenhum conselheiro gosta de exercer, mas ela é necessária.

A pedagogia do Tribunal é disciplinadora e não condescendente?

Esse é o caminho correto. É exatamente isso que o Tribunal tem feito com muita dedicação nos últimos anos. Cada vez mais, exercemos o papel orientador. Não dá mais para alguém dizer que não sabia. Essa é a principal justificativa que nós retiramos do vocabulário dos gestores públicos.

A transparência e o uso da tecnologia têm ganhado espaço na administração pública. Como o Tribunal tem utilizado ferramentas de inteligência de dados e fiscalização preventiva para identificar riscos e aumentar a eficiência do controle externo?

Nós também somos vítimas da inteligência artificial, mas de forma inversa. Hoje, em uma licitação pública, qualquer licitante pode representar ao Tribunal de Contas apontando alguma incoerência no edital.

A Prefeitura de São José dos Campos publica um edital para uma compra pública. Alguém que pretende vender para a prefeitura entende que aquele edital não está claro ou considera que existe alguma irregularidade e apresenta uma representação ao Tribunal para que esse edital seja corrigido.

Com o advento da inteligência artificial, ficou muito fácil produzir essas representações. Hoje recebemos um volume muito maior do que no passado.

Antes, o advogado precisava elaborar toda a peça, apontar as supostas incoerências e fundamentar juridicamente o pedido. Agora, basta recorrer à inteligência artificial e, em poucos minutos, a petição está pronta. O problema é que, muitas vezes, chegam citações de artigos que sequer existem.

Isso representa um risco. Nossa equipe precisa fazer uma leitura muito cuidadosa para não ser induzida ao erro.

Quando você recebe uma peça aparentemente robusta, mas baseada em legislação inexistente, isso exige muito cuidado.

Como diz um amigo meu, eu tenho mais medo de uma burrice natural do que de uma inteligência artificial.

O Tribunal tem usado inteligência artificial? De que forma?

Sim. Estamos utilizando inteligência artificial para consolidar toda a legislação do Tribunal e fazer frente a esse crescente uso dessa tecnologia.

Precisamos responder com inteligência artificial colaborativa e ativa para perceber as incoerências nas representações que chegam ao Tribunal.

Em um cenário de orçamentos cada vez mais apertados, quais áreas da administração pública merecem maior atenção dos prefeitos e prefeitas para garantir investimentos eficientes e evitar desperdício de recursos?

Nessa área eu posso colaborar um pouco, porque tenho experiência. Além de parlamentar — fui deputado estadual e deputado federal — também fui prefeito de Mogi das Cruzes por oito anos. Hoje tenho um sentimento de muita preocupação com a situação dos prefeitos.

Nós ainda vivemos, no Brasil, uma distribuição de recursos entre os entes federativos muito semelhante à que existia no período da monarquia. Continua existindo uma corte, que apenas mudou do Rio de Janeiro para Brasília.

Essa corte arrecada os recursos de todo o país e depois redistribui esse dinheiro de acordo com as regras estabelecidas.

Na prática, isso significa que as prefeituras têm cada vez menos recursos para atender às necessidades da população, enquanto há uma concentração crescente de receitas em Brasília.

Hoje, em vez da benevolência do rei, temos as emendas parlamentares. O prefeito vive com o pires na mão tentando conseguir uma emenda para trazer de volta um dinheiro que saiu do próprio município. É uma inversão completa de valores.

Os municípios assumem responsabilidades cada vez maiores, mas sem o correspondente aumento de receitas. Vou dar um exemplo.

Quando fui prefeito, em 2009, as guardas municipais ainda eram realidade apenas em grandes cidades. Hoje praticamente todos os municípios querem ou já possuem Guarda Municipal.

Isso acontece porque a população cobra segurança do prefeito, embora essa seja uma responsabilidade constitucional do Estado.

O município cria a Guarda Municipal para atender essa demanda, mas não recebe recursos adicionais para isso.

Em muitas cidades, a Guarda Municipal já possui efetivo maior do que a Polícia Militar. O município assume uma despesa que antes não existia, mas sem qualquer compensação financeira.

Eu peguei um caso na semana passada de Serra Negra. Lá havia 15 policiais militares. O prefeito, então, criou a Guarda Municipal porque o Estado não tinha condições de aumentar os 15 policiais militares.

O prefeito foi lá e criou uma Guarda Municipal com 15 guardas. Depois, para ajudar um pouco mais, ele foi a 30 guardas. O que o Estado fez? Diminuiu os policiais militares para 9. Então, hoje a cidade de Serra Negra tem 40 e poucos guardas municipais e 9 policiais militares. Os números não são exatos, mas é essa a proporção. Significa o quê? Que Serra Negra, que não tinha essa despesa, passou a tê-lo sem um centavo de transferência a mais da Corte ou do Estado.

Por isso, as prefeituras estão sufocadas no seu custeio e vivem na dependência cada vez mais das transferências da União.

O senhor teria uma solução para isso?

Sim. O pacto federativo precisa ser revisto com urgência. A distribuição dos recursos entre municípios, estados e Federação, a partir dos impostos arrecadados, precisa ser refeita.

É uma discussão muito difícil, principalmente porque existem estados cuja dependência dos repasses federais é muito maior do que a de São Paulo.

Há municípios do Nordeste que vivem exclusivamente apenas das transferências da União. Eles não possuem uma produção própria capaz de sustentar suas receitas.

São José dos Campos é diferente. O município conta com arrecadação própria, transferências estaduais e transferências federais, em uma composição relativamente equilibrada.

Já em muitos municípios brasileiros, quase toda a receita depende do governo federal. Por isso, essa discussão é muito difícil. Eu tentei trabalhar esse tema quando fui deputado federal, mas a aderência no Congresso Nacional é praticamente inexistente. É um debate que interessa muito a São Paulo, mas ainda não mobiliza o restante do país.

O senhor foi relator da análise das contas do governador Tarcísio de Freitas referentes a 2025 e emitiu parecer favorável com ressalvas, o que acendeu alerta para a saúde financeira e a transparência da gestão do Estado. Isso não contrasta com o discurso do próprio governador, que tem afirmado que São Paulo nunca esteve tão bem administrado?

Veja bem, esse é um tema que merece uma entrevista específica. O Estado de São Paulo reflete uma transformação pela qual passou toda a administração pública.

Nós deixamos o antigo modelo burocrático, em que o Estado era basicamente um carimbador de documentos, para adotar um modelo gerencial.

A Constituição de 1988 acelerou esse processo e o então ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, do governo Fernando Henrique Cardoso, promoveu uma mudança importante nesse sentido.

Independentemente da discussão ideológica, o objetivo foi chamar a iniciativa privada para administrar junto com o poder público. Em São Paulo, por exemplo, as rodovias eram administradas diretamente pelo Estado.

Quando surgia um problema, como um buraco ou a necessidade de pintura da sinalização, tudo dependia da administração estadual. Com as concessões, o Estado passou a transferir essa gestão para a iniciativa privada.

O mesmo ocorreu com as PPPs (Parcerias Público-Privadas), com organizações sociais na área da saúde e em diversos outros setores. Hoje, o Estado trabalha em conjunto com a iniciativa privada.

O orçamento anual do Estado de São Paulo gira em torno de R$ 400 bilhões. O volume de recursos administrados pelas concessões, PPPs, organizações sociais e demais contratos privados supera esse valor. Isso exige que o Estado tenha capacidade para regular e fiscalizar toda essa atuação. E é justamente aí que está o problema.

O Estado mudou para um modelo gerencial, mas não se modernizou suficientemente para exercer a função de agência reguladora.

Hoje, por exemplo, uma concessionária pode solicitar à Artesp um reequilíbrio econômico-financeiro do contrato. E isso acontece com frequência. Todas as concessões dão prejuízo, tem que ter um reequilíbrio econômico financeiro. Se há uma coisa comum a todas é isso.

A Artesp leva mais de um ano para analisar. O Estado não está preparado para regular. Quando define, ora define com aumento no tempo da concessão, ora define com dinheiro em caixa da concessionária. E isso nunca é muito claro.

Então, esse Estado gerencial precisa ser modernizado. Essa é a grande crítica que eu tracei na análise das contas do governador. O poder discricionário do governador é 4% do orçamento. O resto está tudo comprometido. O que ele administra é 4% do orçamento. Se nós estamos falando de R$ 400 bilhões, ele administra R$ 16 bilhões. Essa é a verdade. Muito pouco.

Como corregedor do Tribunal, qual legado o senhor espera deixar em relação ao fortalecimento da cultura da integridade, transparência e boas práticas na gestão pública dos municípios paulistas?

A contribuição que procuro oferecer está ligada justamente à minha experiência na administração pública.

Modéstia à parte, acredito que minha chegada ao Tribunal de Contas, depois da experiência na vida pública e na administração municipal, ajudou a aproximar o Tribunal da realidade dos gestores.

O Tribunal é composto por apenas sete conselheiros. Somos muito poucos diante da responsabilidade que temos.

Fiscalizamos e auditamos 644 prefeituras, 644 câmaras municipais, o Governo do Estado de São Paulo, todas as secretarias estaduais, empresas públicas, fundações, autarquias, universidades estaduais, o Ministério Público, o Tribunal de Justiça e a Assembleia Legislativa. É uma responsabilidade enorme.

O que nos aproxima de decisões justas é justamente a pluralidade do colegiado. Entre os sete conselheiros é importante haver diferentes experiências: um promotor, um advogado, um auditor, um ex-prefeito. Esse equilíbrio contribui para decisões mais justas e mais corretas.

O legado que espero deixar é que o Tribunal seja cada vez mais orientador, cada vez mais defensor da pedagogia da boa governança pública e, ao mesmo tempo, cada vez mais firme na punição de atos irregulares e ilegais.