De iniciativa parlamentar, as emendas podem acrescentar, suprimir ou modificar determinados itens do projeto de lei orçamentária enviado pelo Executivo. As emendas permitem aos parlamentares opinarem ou influírem na alocação de recursos públicos para estados, municípios e instituições que as executam.
As emendas podem ser individuais: propostas por cada parlamentar; de bancada: de autoria das bancadas estaduais no Congresso Nacional; de comissão: apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara e do Senado e pelas Mesas Diretoras; ou do relator: de autoria do deputado ou senador escolhido para produzir o parecer final sobre o orçamento.
Só são impositivas para o Executivo as emendas individuais, limitadas a 2% da Receita Corrente Líquida (RCL), e as emendas de bancada, limitadas a 1%. As demais devem ser negociadas no “jogo político”.
A evolução do montante se deu, em 2016: R$ 3,3 bi; em 2017: R$ 17,5 bi; em 2018: R$ 12 bi; e em 2020: R$ 13,3 bi. Já entre 2021 e 2023, oscilaram entre R$ 35,3 e R$ 37,6 bilhões do orçamento da União. Dois fenômenos ocorreram que mudaram radicalmente esta relação: o aumento real do poder do Congresso Nacional e a aprovação da PEC 241/16, conhecida como “teto de gastos sociais da União”.
No debate, uma das principais críticas era a mudança nas regras dos gastos com Saúde e Educação. Até então, o percentual era baseado nas receitas do governo, ou seja, se a economia crescesse, aumentavam os investimentos. A PEC fixa um novo piso, que passa a ser reajustado ao menos de acordo com a variação da inflação.
Em Jacareí, entre 2020 e 2023, o repasse federal da União para a Saúde permaneceu o mesmo, sofrendo apenas reajuste inflacionário, cerca de R$ 100 milhões, mas os recursos municipais subiram de R$157 milhões para R$ 242 milhões. Na Educação, os repasses federais ficaram entre R$ 147 e R$ 163 milhões, mas os recursos municipais passaram de R$ 146 a R$ 204 milhões.
Os recursos que têm faltado na Saúde e na Educação a cargo dos municípios, estão sendo canalizados para as emendas parlamentares, que entre 2016 e 2023 subiram de 4% para 24% do orçamento da União. O poder político de definir o destino desses recursos está nas comissões e nas mesas diretoras das Casas Legislativas, e não em todo o Congresso Nacional. Além da centralização de poder de decisão, há, de fato, a utilização de critérios eleitorais.
Enquanto na Saúde e na Educação a repartição se dá pelo número de usuários e alunos, ou pelas políticas que se pretende estimular, as emendas parlamentares obedecem ao critério: base eleitoral. O preço está sendo pago pelos Municípios, que terão que dar conta do custeio dos serviços de Saúde e de Educação a comprometer seus orçamentos, ver reduzir sua capacidade de cuidar da zeladoria urbana e eliminar sua capacidade de investimentos.