O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP) declarou inconstitucionais dispositivos da Lei Orgânica de Bauru que condicionavam a concessão de serviços públicos à autorização prévia da Câmara Municipal. A decisão, tomada por unanimidade em 30 de setembro, considera que a exigência interfere em atribuições próprias do Poder Executivo e viola os princípios da separação dos Poderes e da chamada reserva de administração.
A ação direta de inconstitucionalidade foi proposta pelo procurador-geral de Justiça do Estado de São Paulo, Paulo Sérgio de Oliveira e Costa. O relator foi o desembargador Oswaldo Luiz Palu. O acórdão foi liberado nos autos em 2 de outubro. O julgamento atingiu dois pontos específicos da Lei Orgânica. Um deles é a alínea “b” do inciso VI do artigo 17, que atribuía à Câmara a competência para autorizar a concessão de serviços públicos. O outro é a expressão “autorização legislativa” prevista no parágrafo 2º do artigo 91, segundo o qual a concessão de serviços públicos dependeria de autorização do Legislativo, além de concorrência pública e contrato específico.
Na avaliação do relator, a decisão sobre conceder um serviço público e definir a forma dessa concessão é um ato de planejamento, organização e gestão da administração municipal. Por isso, cabe ao chefe do Executivo tomar a decisão, sem depender de uma autorização prévia dos vereadores.
Para o TJ, a exigência prevista na Lei Orgânica submetia uma decisão administrativa do prefeito à aprovação do Legislativo e criava uma interferência indevida da Câmara na gestão municipal. O acórdão afirma que a norma retirava do Executivo uma prerrogativa constitucional relacionada à direção superior da administração.
O tribunal utilizou o conceito de “reserva de administração”, segundo o qual existe um núcleo de atribuições próprias do Poder Executivo que não pode ser submetido à ingerência do Legislativo. No caso de Bauru, segundo o relator, a exigência de aprovação parlamentar ultrapassava os limites de atuação da Câmara.
“O regramento local que submete o Administrador Público à concordância do Parlamento em matérias reservadas à sua estrita competência constitucional ultrapassa os limites institucionais do Poder Legislativo”, afirma o voto.
TJ-SP rejeitou argumento de invasão de competência
Um aspecto importante da decisão é que o tribunal não acolheu o principal argumento apresentado pelo Ministério Público na ação. A Procuradoria-Geral de Justiça havia sustentado inicialmente que Bauru teria invadido competência privativa da União ao criar uma exigência relacionada à concessão de serviços públicos, área submetida às normas gerais federais de licitações e contratos.
O Órgão Especial, entretanto, afastou essa tese. Para os desembargadores, a norma da Lei Orgânica de Bauru não estabelecia regras gerais de licitação ou contratação. Tratava especificamente da exigência de autorização legislativa para concessões de serviços públicos de interesse local, matéria sobre a qual o município possui competência legislativa e de auto-organização.
A inconstitucionalidade foi reconhecida por outro fundamento: a violação da separação dos Poderes e da reserva de administração previstas na Constituição do Estado de São Paulo.
Prefeita concordou com a ação
Durante o processo, a Prefeitura de Bauru não se opôs ao pedido de inconstitucionalidade. Em manifestação apresentada ao TJ-SP, a prefeita sustentou que a exigência de autorização legislativa criava um requisito para a concessão que não estaria previsto no regime geral federal e representaria invasão da competência da União. Com base nessa argumentação, a Prefeitura pediu que a ação fosse julgada procedente e que os dispositivos da Lei Orgânica fossem declarados inconstitucionais.
A Câmara Municipal, por outro lado, defendeu a manutenção das regras. O Legislativo argumentou que a autorização prévia dos vereadores seria uma forma legítima de controle político sobre decisões que envolvem a delegação de serviços públicos a particulares e poderiam ter impacto relevante sobre o interesse público.
A Câmara também pediu, caso a ação fosse julgada procedente, que os efeitos da decisão fossem modulados para evitar consequências sobre situações já constituídas.
Decisão vale retroativamente
O TJ-SP rejeitou o pedido de modulação feito pela Câmara. Com isso, a declaração de inconstitucionalidade tem efeitos ex tunc, expressão jurídica que significa que seus efeitos retroagem. Segundo o relator, a regra no controle concentrado de constitucionalidade é justamente a eficácia retroativa. Para afastá-la, seria necessário demonstrar razões concretas de segurança jurídica ou excepcional interesse social.
No processo, o tribunal entendeu que a Câmara não comprovou risco grave de interrupção de serviços públicos ou prejuízo irreparável ao interesse local que justificasse a manutenção temporária dos dispositivos.
A partir da decisão, a Prefeitura não precisa mais submeter previamente à Câmara Municipal a decisão administrativa de conceder serviços públicos, nos termos dos dispositivos que foram declarados inconstitucionais.
Isso não significa, contudo, que concessões de serviços públicos deixem de estar sujeitas a licitação, contratos e às demais regras previstas na legislação aplicável. O que o TJ afastou foi especificamente a necessidade de autorização legislativa prévia como condição para a decisão administrativa de concessão.
O entendimento segue uma linha já adotada pelo próprio Órgão Especial em processos envolvendo outros municípios paulistas, como Guará, Itapeva, Araras e Ourinhos. Nesses casos, o tribunal também reconheceu que a decisão sobre a concessão de serviços públicos pertence à esfera de atuação do Executivo e que a exigência de autorização prévia do Legislativo viola a separação dos Poderes.
No caso de Bauru, portanto, o julgamento consolida uma mudança na relação institucional entre Prefeitura e Câmara: a decisão sobre a conveniência, a oportunidade e a forma de concessão de serviços públicos passa a ser tratada como atribuição própria do Executivo, sem necessidade de autorização prévia dos vereadores.