| João Rosan |
| Para o secretário de Obras Sidnei Rodrigues, ter projeto executivo da obra com tempo e precisão “é o principal do principal” |
Erros no planejamento e no projeto executivo, combinados com fragilidades na lei federal de licitações e contratos (8.666/93) e o despreparo estrutural de repartições públicas e boa parte dos servidores criam um ambiente amplamente favorável à sanha da picaretagem empresarial. Com isso, aditivos contratuais viram regra e o empresariado ‘especializado’ na identificação das falhas do poder público sabe se aproveitar das brechas para ganhar mais, não realizar o contratado ou roubar. Se a estratégia não der certo, o contratado cai fora e a obra fica paralisada, ao relento.
Esses mecanismos, que se comunicam ou não entre si, geram uma espécie de cartilha operacional para que empresas sem qualificação disputem – e vençam – inúmeras licitações e, também, de outro lado, permitem que empresários espertos se aproveitem das falhas na lei e nos editais para aumentar os preços ou, ainda, entregar obras e prestar serviços de má qualidade.
Associado a esses fatores, a legislação brasileira ainda é boazinha com as empresas mal intencionadas. As exigências de garantias, mesmo para contratos de alto valor, são reduzidas. Com isso, o empresário que sabe identificar erros em um projeto executivo e usa essa ‘expertise’ para pedir aumento de preços ou de insumos e serviços, no contrato, parte para o “ataque” protegido pelas garantias. O percentual fica entre 5% a 10% para execução de contrato e é de apenas 1% na apresentação da proposta.
De outro lado, os mecanismos de fiscalização da obra são frágeis na maioria dos casos. Livro diário de acompanhamento real de execução, com instrumentos efetivos de medição de serviços, é ficção no meio público. Por tudo isso, abandonar o canteiro de obras também compensa no Brasil.
E, mesmo que se ignore a má fé e a malandragem nas relações com o poder público – situação impossível de não ser discutida no país da institucionalização da corrupção -, a penalização não alcança a maior parte das empresas ou contratos. O poder público que não sabe licitar, não sabe fiscalizar e falha na elaboração de editais e projetos executivos é, por incompetência e impunidade, o “amigo” ideal do inimigo da comunidade, o empreiteiro ruim.
O pior é que gestores bem intencionados e servidores esforçados se veem esgotados no meio da burocracia que, regra geral, serve exatamente à tentativa, vã, de minimizar falhas de conduta e de elaboração e execução de editais. Para especialistas, por sinal, a burocracia é o remédio que não cura a doença da corrupção, mas também não pode ser abandonada, tamanha a distância entre realidade e prática na hora de praticar gestão e eficiência.
Essas são as questões mais emblemáticas apontadas por especialistas e quem atua nos dois lados dessa relação e que, por uma sucessão de fatores, geram canteiros de obras paralisadas por todos os cantos do País.
Projeto executivo é a ‘alma’ da construção
Não tem pedreiro eficiente, servidor prestativo e gestor diligente que sobreviva a um projeto executivo mal feito. Para os especialistas e quem põe a mão na massa, dentro e fora de repartições públicas, uma obra sobrevive se o projeto executivo for completo e com informações seguras.
O contrário, porém, é convite ao fracasso. O secretário Municipal de Obras e servidor de carreira, Sidnei Rodrigues, enfrenta isso todo dia. “O principal do principal é o projeto executivo. O projeto mal elaborado é um brinde para as empresas. Porque elas usam todos os dispositivos legais disponíveis para poder usufruir das falhas no projeto e o poder público fica amarrado”, confessa.
Entre os “nós” que teve de desatar à frente da Secretaria de Obras, Rodrigues confirma que “a maior parte das dores de cabeça veio de erros no projeto técnico. E aparece de tudo. Desde a falta do ensaio no solo, ou a omissão no detalhamento do memorial descritivo na obra, até as falhas nos quantitativos de cada parte de uma instalação, uma construção”, conta.
E como no setor público muito do que se faz ou se pretende fazer demora mais do que a ansiedade do político de plantão suporta, a pressa atropela tudo. “A fase entre a vontade de fazer uma obra e a decisão de contratar tem de levar em conta o prazo necessário para se ter um bom projeto técnico. Sem isso bem planejado, você vai gastar muito tempo depois tentando arrumar, ajustar, o que deu errado”, avalia o secretário.
Mas, além disso, para Sidnei Rodrigues as empresas também têm tirado proveito da intervenção do Tribunal de Contas do Estado (TCE) em relação às licitações. “O Tribunal, preocupado com impedir restrição à participação em licitações, acaba fazendo inúmeros apontamentos que transformam editais qualificados em editais iguais aos comuns, para obras de pequeno porte ou menor complexidade. E isso afrouxa regras a tal ponto que as empresas despreparadas ou sem qualificação acabam conseguindo disputar e ganhar licitações”, adverte.
Na mesma linha, o secretário lamenta que a prática de pedir acréscimos de serviços, prazo de execução ou valor (os chamados aditivos) virou regra. “O aditivo virou regra e deveria ser exceção. E o pior, as empresas aprendem a identificar falhas nos projetos e usam isso durante o contrato. Muitas dessas reclamações são de serviços enterrados, o que dificulta depois questionar”, salienta.
Aqui, um alerta especial para os contratos públicos onde as empreiteiras solicitam aditivos para aumentar seu faturamento com base em perfurações, serviços de estaca, movimentação de terra, escavações, instalação de estruturas de engenharia civil – sobretudo em fundações.
Ou seja, em se tratando de contratos públicos, não serve o ditado de que todos os gestores não gostam de obras que ficam enterradas. Elas podem até não render votos, mas podem se tornar um banquete à corrupção.
O preço da pressa
| João Rosan |
| Secretário municipal Marcos Garcia defende um bom planejamento para reduzir as chances de erro |
Marcos Roberto Garcia, secretário de Economia e Finanças e também servidor de carreira, já discutiu os “defeitos” em nível de mestrado em gestão pública. O lado acadêmico ajudou na consolidação da relação entre prática e estudo.
“A lei tem falhas, a estrutura do poder público tem falhas e a máquina pública é lenta. Se você olha pra todos esses pontos, percebe que a única forma de reduzir as chances de erro é apostar no planejamento para fazer um bom projeto, desde a base até o detalhamento executivo. A pressa custa muito caro lá na frente e é um tiro no pé, porque muitas obras ficam só no papel”, lamenta.
Para Marcos Garcia, a pressa atropela todas as virtudes. “O projeto é feito correndo, a licitação sai a toque de caixa e isso tudo vai aparecer na execução do contrato.
E o poder público ainda fica de mãos atadas, porque tem de seguir a lei. E ao fazer isso não pode nem negociar o preço. É o preço da regra. Mas o preço da pressa é o pior nesse processo todo”, aborda.
A questão é que, nem sempre, as administrações municipais estão aptas a dizer se o projeto executivo contratado é bom. O pior é quando a terceirização de projetos vira uma muleta para o servidor responsável pelas áreas de engenharia e administração do contrato.
Sob a justificativa de pressa, muitas prefeituras, como Bauru, contratam tudo com o mercado: projetos executivos, a fiscalização da obra e a própria execução. A estrutura pública é quase mera expectadora da utilização do recurso público pelo mercado.
As armadilhas da lei e do contrato
O setor privado se especializa em usar a seu favor as ferramentas da lei, vence licitações e encontra facilidade para deixar o canteiro de obras
O setor privado é muito mais eficiente que o setor público na hora de construir preços e identificar erros em um projeto e, se valendo de mecanismos que a própria lei o garante, sabe tirar proveito de cada cláusula para buscar modificações na execução do contrato. Envelhecida tanto quanto a máquina pública, a norma acaba servindo ao interesse de quem disputou a licitação, em detrimento ao interesse público.
| Quioshi Goto |
| Para André Dabus, com a regra atual de garantias a empresa questiona o contrato e se precisar cai fora |
Nesse processo existem vários erros, opina o empresário e especialista na área de seguros André Dabus. “O primeiro aspecto que é o estudo técnico que não é feito no momento certo e isso impossibilita ter preços e quantitativos certos para fazer uma boa licitação. Pela lei 8.666/93 é o poder público quem deve fazer isso. Mas ou faz correndo ou precário. O setor privado é mais eficiente nisso e saber construir preços e identificar esses erros e, se valendo dos mecanismos previstos na lei, discute modificações na hora da execução do contrato”, considera.
Assim, o contratado, em geral, se vale da regra legal que permite o reequilíbrio econômico e financeiro do contrato. “E como as garantias nem sempre são na forma adequada, para o empreiteiro sair da obra não tem problema algum, num primeiro momento. Mas se o processo é feito com bom estudo técnico, com projeto executivo bem feito, as empresas que analisam isso não se aventuram na licitação. Ninguém é bobinho nessa história”, posiciona Dabus.
Ele convida o público, mesmo o leigo, a prestar atenção na postura das empresas reconhecidas no mercado. “Pega as empresas boas, de tradição em Bauru e que prestam serviços há anos para grandes empresas estatais. Observe que elas não estão em muitas das obras aqui na cidade, contratadas por diferentes instâncias. Quando elas observam quantitativos no memorial descritivo elas já sabem que não vão ter resultado. O projeto executivo bem elaborado é fundamental pra elas”, diz.
Para André Dabus, não por outra razão, muitas empresas aproveitam essas falhas e entram em licitações para tirar proveito desses problemas. E logo em seguida ao início do contrato passam a discutir aditivos. E o poder público, despreparado, fica refém dessa situação em muitos casos.
A mudança na lei é essencial para corrigir essas situações, opina Dabus. “Há projeto de lei em andamento no Senado para mudança da lei de licitações e uma das coisas é o valor das garantias. Pela lei 8.666/93, o poder público pode ter como garantia caução em dinheiro, títulos da dívida pública, fiança bancária ou seguro garantia. E o montante pode ser de 5% a 10% no caso de execução de contrato ou de 1% da apresentação da proposta. A proposta é mudar para 30% o valor da garantia e exigir que o segurador que tome o lugar do contratado inadimplente termine a obra. É uma etapa de pré-qualificação do processo”, observa.
Ele acrescenta: “A lei tem de mudar para que, quem assumir uma obra, saiba que se não concluir no prazo e condições certas terá muito mais a perder do que abandonar o contrato. Com a regra atual de garantias, a empresa questiona o contrato e se precisar cai fora, porque os valores garantidos são muito baixos”.
Procuradora jurídica municipal defende responsabilização individualizada
Há 15 anos atuando como procuradora jurídica municipal na área que mais analisa licitações e contratos públicos (contencioso), a diretora do setor na Prefeitura de Bauru, Marisa Gebara, defende, de um lado, a revisão na norma, mas, de outro, a reciclagem e responsabilização segmentada em relação à participação do servidor público no processo.
“O ritual da formação do processo à realização da licitação e execução do contrato na administração pública contém etapas muito bem definidas. Mas a gestão tem de apostar na reciclagem e capacitação aliada à responsabilização de cada responsável em cada etapa. Cada um tem de responder pela sua atribuição e competência e responder pelas falhas em cada etapa. Sem isso, os erros ficam discutidos de forma diluída”, aborda.
Na visão da procuradora, há vícios no andamento do processo que precisam ser corrigidos. “Se o projeto executivo foi mal feito, quem cuidou da contratação do projeto ou avalizou seu recebimento responde. Se a pesquisa de preço foi mal feita e esse erro ensejou o questionamento lá na frente, quem realiza essa função tem de responder e, se errou, ser punido. Hoje a visão não é compartimentada e a responsabilização não alcança cada uma das etapas”, acrescenta.
Ela esboça um exemplo na composição do processo, logo no início, que interfere, lá na ponta, na discussão que, por vezes, desemboca na paralisação de obras e serviços. “É muito comum o processo chegar na procuradoria com discussão sobre realinhamento de preço. Lá na origem, a secretaria que pediu a obra ou o serviço fez uma pesquisa. E deve realizar adequadamente essa etapa. Mas o comprador, por exemplo, que analisa essa pesquisa logo em seguida não pode só fazer o papel de seguir o processo. Se ele referendar a pesquisa inicial ele responde se houver erro. Sua atribuição é realizar cotação adequada, compatível com preços e mercado”, exemplifica.
Para compartimentar as responsabilidades, Gebara defende a identificação, em cada processo, do gestor do contrato, com a correlação de atribuições e responsabilidades em cada etapa. “Tem de repensar a estrutura e separação das equipes com responsabilidade de cada uma, em cada seção. Sem isso, os aditivos vão continuar sendo muito utilizados por erros ou omissões nessas etapas. Não dá para deixar no jogo de empurra e o processo estourar na hora em que a empresa já está no canteiro de obras. Isso vai atuar diretamente na etapa final dos procedimentos, reduzindo margem para aditivos e erros que, em muitos casos, são responsáveis pela paralisação de obras”, colabora.
A procuradora pondera, por fim, que a pesquisa eficiente de preços atrelada a um projeto executivo bem elaborado, quando for o caso, eliminariam boa parte das estratégias adotadas pelas empresas para, no curso do contrato, solicitar aditivos. “Realinhamentos de preços deixariam de ser estratégia, mas objeto de pedido quando uma situação de mercado, superveniente surgir. De outro lado, projetos bem acabados reduzem a margem para que empresas solicitem prorrogações de prazos fora da realidade. Esses obstáculos arrastam a realização de projetos e isso tudo prejudica a sociedade porque o serviço ou bem público apresentado não é entregue”, finaliza.